Verso la nuova politica di coesione tra competitività, governance e prossime sfide

La politica di coesione europea nasce con l’intento di sostenere la crescita economica dei territori meno avanzati dell’Unione in modo da favorire una crescita equilibrata. Per decenni pilastro dominante della agenda di politica economica europea assieme alla politica agricola, oggi è oggetto di ripensamento nell’ambito della proposta per il bilancio europeo 2028 -2034, che riflette inevitabilmente il mutato contesto globale maturato negli ultimi anni. La politica di coesione, i cui finanziamenti sono prevalentemente assegnati alle regioni meno avanzate, come quelle del nostro Mezzogiorno, è destinata a cambiare profondamente. Da una parte sarà integrata nell’ambito delle nuove priorità della Commissione, in particolare la politica industriale europea, il rilancio della competitività e la difesa. Dall’altra ne sarà rivista la governance, storicamente caratterizzata da un approccio multi-livello. Se ne è discusso nei giorni scorsi a Roma nel corso del convegno “Governance e transizioni nella nuova politica di coesione: le evidenze e la riforma” organizzato dal Centro Rossi-Doria dell’Università di Roma Tre e dal CNR.

Dopo la crisi del 2008-2011 la politica di coesione si trova a fronteggiare una situazione nuova, caratterizzata da un aumento delle disparità di sviluppo regionali in un contesto di crescita debole: l’avanzare della Cina e di altri Paesi emergenti nei settori dell’hi-tech e dei servizi avanzati, la ristrutturazione delle catene globali del valore e, più in generale, un quadro geopolitico e industriale che rende più fragile la proiezione esterna di tutte le regioni Europee e più esigente la domanda interna di sicurezza economica. All’interno di questa premessa la politica di coesione deve ridefinire priorità e strumenti, evitando di restare ancorata a un’idea di convergenza e sviluppo regionale che presupponevano una globalizzazione lineare e un contesto macroeconomico stabile e prevedibile. È necessaria una rielaborazione dell’approccio place-based che, dai primi anni 2000, ha guidato l’impianto della coesione acquisendo maggiore contezza degli effetti territoriali delle nuove dinamiche internazionali. Quattro linee di intervento appaiono, in particolare, decisive.

La prima è integrare l’obiettivo della coesione territoriale con la necessità di aumentare la competitività del sistema economico europeo. La questione non è “spostare” la coesione verso la politica industriale, ma riconoscere che oggi convergenza e sviluppo locale passano anche dalla capacità di inserire le regioni meno avanzate nelle filiere industriali strategiche europee, incluse quelle legate alla difesa e alla sicurezza economica. Per l’Italia ciò significa costruire connessioni tra il tessuto produttivo delle aree meno avanzate – soprattutto nel Mezzogiorno – e i nuovi investimenti in tecnologie, manifatture avanzate e servizi connessi alla transizione verde e digitale. In un contesto di risorse pubbliche più scarse e di priorità in conflitto nel bilancio comunitario, la coesione deve catalizzare gli investimenti privati: ridurre rischio e incertezza, rafforzare infrastrutture e capitale umano, migliorare la qualità dei contesti locali in modo da rendere credibile, per imprese e investitori, una strategia di localizzazione di lungo periodo. Per farlo serve una governance nuova, capace di assicurare tempi di realizzazione dei progetti che siano compatibili con quelli degli investimenti in innovazione, e modalità che incentivino il settore privato a usare la “coesione” come leva nelle proprie strategie di sviluppo.

La seconda linea riguarda proprio la governance, tenendo conto della spinta strategica della Commissione orientata verso un riaccentramento della programmazione. Questo può rappresentare un’opportunità per semplificare le procedure, accelerare la spesa e garantire un’implementazione di successo – condizione necessaria per rafforzare la legittimità della politica stessa in una fase di crescente competizione tra priorità pubbliche. Tuttavia, il riassetto deve rispettare due vincoli. Primo: mantenere un forte ancoraggio europeo della politica. Il riaccentramento non deve corrispondere a un ritorno a politiche nazionali frammentate proprio quando il coordinamento comunitario e il “fattore scala” europeo sono fondamentali, e quando il modello europeo di politiche di investimento – fatto di regole, orientamento strategico e valutazione– si è mostrato più efficace dell’azione nazionale, soprattutto in contesti complessi come quello del Mezzogiorno. Secondo: non disperdere – pur in un contesto di forte semplificazione - il patrimonio di capitale amministrativo e di conoscenza del territorio costruito negli ultimi decenni dalle autorità di gestione regionali e locali. L’obiettivo non è sostituire questa infrastruttura, ma supportarla laddove carente per preservare la capacità di progettare interventi radicati nei fabbisogni reali e nelle opportunità specifiche dei territori, evitando al contempo ridondanze e ambiguità nelle responsabilità che riducono l’accountability.

La terza linea è integrare nella coesione alcuni elementi dell’impianto del PNRR basato sui risultati, snellendo le procedure amministrative e rafforzando l’enfasi su risultati e impatto. La logica di traguardi e obiettivi può contribuire a spostare l’attenzione dalla mera conformità procedurale alla performance effettiva, rendendo più trasparente il nesso tra risorse impiegate e cambiamenti prodotti. Ma perché questo passaggio sia virtuoso occorre un apprendimento fondato sull’evidenza: una valutazione attenta di ciò che il PNRR ha realmente conseguito, distinguendo tra rapidità di attuazione e capacità di generare effetti misurabili, persistenti e legati ai bisogni concreti, soprattutto delle aree meno dinamiche. La velocità della spesa, infatti, non coincide automaticamente con impatti significativi nel medio periodo; e una coesione “orientata ai risultati” deve saper misurare ciò che conta davvero, con strumenti e tempi coerenti con la maturazione degli effetti territoriali.